编者按：备受诟病的养老金双轨制即将成为历史——2014年12月23日，国务院副总理马凯在代表国务院向全国人大常委会做报告时表示，并轨方案已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。今后党政机关、事业单位将建立与企业相同的基本养老保险制度。
 

其实，双轨制的形成在我国有着特定的历史背景，其负面效应显现后，国家也一再主张要对其进行改革。只是改革受到阻力，所以进展缓慢。如今，终于有了实质性的进展，可谓意义重大。

不过，改革并非一蹴而就。并轨制要真正落到实地，尚需更具体的实施意见和配套措施；此外，养老基金的投资管理问题也将更加凸显。

本期，《法治周末》与您一起回顾双轨制的前世今生、探讨并轨的改革前景以及养老基金的投资管理问题。我们期待并轨制能顺利落地，期待每一个人都有一个有保障的更好的晚年。

养老保险制度改革(一)

养老金并轨真地来了

法治周末记者 赵晨熙

一份元旦前通过的改革方案，成就了2015新年伊始最热的话题。

这就是千呼万唤始出来的机关事业单位养老保险改革方案。

2014年12月23日，国务院副总理马凯代表国务院向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，表示，养老金双轨制改革方案已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

报告中提到，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。改革的基本思路，是“一个统一”“五个同步”。

一个统一，即“党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解‘双轨制’矛盾”。

五个同步，即“机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施”。

“并轨是一次重要突破。”中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔向法治周末记者解释称，在此之前，职工基本养老保险是企业单位的“缴费型”统筹制度，由单位和职工本人按一定标准缴纳；机关事业单位的退休制度，则由财政统一支付养老金。

这种“双轨运行”制度自实施以来一直成为引发社会矛盾和不公平心理的导火索。不过，胡继晔也表示，目前确定的仅是思路框架，具体改革方案尚未公布，正式改革前仍需进行科学细致的调研，未来也要有详细的实施意见和配套措施出台，以保障养老金并轨制切实有效的实施。

“并轨”意义重大

“并轨制发展是大势所趋。”胡继晔介绍，养老金“双轨制”始于20世纪90年代，虽然曾一度在推进国企改革等进程中发挥了作用，但如今已到了必须改革之时。

这种改革的必要性，普通企业员工表示理解和认可，不过，在机关事业单位一些职员中恐怕还未形成高度的一致共识。

法治周末记者随机采访了10位企业上班族，他们均表示对双轨制推行的极力支持，称这是实现社会公平的一个必要举措。

然而，一些机关事业单位的职员表示，一时间尚难以接受要改革这个事实。

北京市产品质量检验监督所一家下属事业单位员工邓悦对法治周末记者坦诚，她对养老金并轨改革还有些不适应，她原本看重事业单位，就是因为退休后可以享受由国家财政统一支付养老金。

邓悦说：“与许多普通企业员工相比，我们的工资基数本就不高，仅有的优势就是工作稳定和不用交养老保险，如果实行并轨制，我们到手的工资又要降了。”

在国家税务部门工作的北京公务员张文瀚也对法治周末记者透露，实行并轨制之后，机关原有的养老“优势”荡然无存，一些原本打算考取公务员的人也开始慎重考虑。

对于养老金并轨遭遇不同群体“冰火两重天”的对待，北京大学社会学系教授夏学銮并不意外。

夏学銮曾做过调研，民众对机关公职人员及公务员存在不满，很大原因就在于养老金双轨制，“一方面是这些公职人员在职时不用缴纳养老保险；此外代表劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间比率的养老金替代率，机关公职人员也较普通企业职工相对高一些”。

“双轨制造成了社会上对公职人员不满的呼声，也不利于社会的和谐稳定。”夏学銮强调，实现养老金并轨制不仅响应了公众对双轨制不公平的关切，更是实现社会公平的必要举措。

胡继晔对此表示认同，他向法治周末记者强调，并轨制提上日程意味着2013年十八届三中全会提出的“建立更加公平可持续的社会保障制度”的总方针进入到了落实“公平”的新阶段。

胡继晔说，养老金双轨制已到了必须改革之时。而且从法律角度看，不论是公务员法、社会保险法还是事业单位人事管理条例中对“事业单位及其工作人员依法参加社会保险”等规定，都表明机关事业单位保险制度和社会保险制度保障的人群虽然不同，但保障内容实质上是一样的，并轨制改革是具备法律基础的。

“其实，即使与国外发达国家相比，中国在社保改革上的进步也很明显。”胡继晔举例称，美国1935年就通过了社会保障法案，但到1983年才将公务人员纳入；而我国的社保改革此次就将公务员纳入，消除了2014年事业单位人事管理条例颁布后很多人认为公务员将不进入社保体系的疑虑，是此次改革的亮点，在我国养老保险制度改革中具有里程碑意义。

除了并轨制发展意义重大外，夏学銮预测，并轨方案的出台可能会助推人才流动和社会活力的新一轮激发。

他解释称，一方面事业单位编制的优势减少，吸引力会相应降低；此外并轨制的发展也会打消以前一些在体制内工作，想转行却因害怕离开机关事业单位而老无所依的员工们的顾虑，使得一些人逐渐选择从机关事业单位流向企业。

具体改革措施仍需讨论

目前养老金并轨仅确定了思路框架，具体改革方案尚未公布。夏学銮认为，改革应稳妥推进，因为这会涉及到相当一批人群的切身利益，尤其是受到并轨制直接影响较大的机关事业单位人员。

胡继晔也指出，机关事业单位职工包括公务员、医生、教师、科研人员等群体，可以说是社会发展的中坚力量，应该让他们正确理解并轨制发展的意义，消除负面情绪，并积极配合并轨制的发展。

对于机关事业单位人员担心的因缴纳养老保险而工资降低的问题，胡继晔表示养老保险制度改革中提到的“五个同步”其中就包括养老保险制度改革与完善工资制度同步推进。

“此举将与员工工资改革相挂钩，也是实现改革成功的重要保证。”胡继晔认为，并轨制改革将实行单位和个人缴费，因此我国机关事业单位职工改革的重点应当放在弥补改革后工资待遇降低的部分。

“为确保改革后机关事业单位职工个人收入不会出现大幅下降，对工资的调整应考虑能覆盖个人缴费部分，以减轻改革阻力。”

此外，胡继晔强调，职业年金制度的建立也是并轨制改革中的重要一环，在改革的“五个同步”中，职业年金与基本养老保险制度同步建立也是其中之一。

胡继晔介绍，职业年金是指机关事业单位人员的补充养老保险，目前我国还未完全建立起这种制度。

他认为，职业年金的建立发展模式应由事业单位和职工共同缴费，国家提供税收优惠，各级财政给予相应的补助，在管理上实行个人账户管理，同时在基金的运作上实行市场化运作。

除了要考虑到并轨制对机关事业单位人员可能带来的负面影响外，夏学銮强调养老金并轨最重要的还是解决养老公平问题，“就高不就低”应是改革原则。

“与其降低机关事业单位人员的养老金待遇，不如提高普通企业单位养老金待遇。全面提高全民养老金水平的关键，则在于企业年金制度与职业年金制度的同步发展。”夏学銮表示。

“企业年金作为企业职工的补充养老保险制度，因是自愿参保，目前全国参保率还不足10%。”夏学銮坦言，如果只发展职业年金而不发展企业年金，机关事业单位职工和企业职工的养老金水平仍会有不小差距。

对此他建议，养老金改革应将企业年金与职业年金一样作为“硬性标配”制度，通过国家给予一定税收优惠政策形成以养老保险为基础，结合职业年金、企业年金机制共同组成多支柱养老保障系统。

不过夏学銮也强调，“并轨”更多是指制度设计的统一，而不是说所有人的养老金完全一样。

他表示，新的养老保障制度的基本模式是逐步实现一套制度，将所有人员纳入这套体制内，而在制度框架内因不同工种、不同工作年限等分别对应不同等级，“基础养老金应是一样的，而企业职业年金有所差别，这样就能达到公平和工作贡献的对应”。

“养老金并轨涉及多方内容，正式改革前仍有很多问题需进行细致的讨论研究。”胡继晔举例称，改革适用“新人新办法、老人老办法”的原则，而对于那些在改革前就在机关事业单位工作，还未退休的“中人”来说则比较麻烦。

胡继晔表示，如果沿用企业养老改革时的视同缴费政策，对财政资金的压力会小很多，但今后恐将面临养老金个人账户亏空的问题；而由财政一次性将个人账户做实，又将产生巨大的财政压力，因此改革方案仍需细致的讨论。

此外，目前职工基本养老保险基金保值增值机制不健全，结余基金大多存银行、买国债，投资渠道单一，收益率较低也是影响未来养老金改革持续性的重要问题。

胡继晔提出，养老金要想实现保值增值，可以在确保基金安全的前提下扩大投资渠道，增加委托运营资金，实施多元化投资策略。

“养老金并轨制改革涉及民众的切身利益，更需要改革方案正式出台前的细致研究和全面考量。”夏学銮说。